墾田永年私財法

8世紀の日本は、唐の法にならった律令で治められていた（大宝律令）。その土台にあったのが、土地はすべて国のものだという建前である。国は戸籍を作って人びとを把握し、六歳以上の男女に口分田という田を割り当てて耕させ、その代わりに税を納めさせた。田は六年ごとに割り当て直され、人が死ねば国に返される。この仕組みを班田収授という。

しかし、建前どおりにはいかなかった。人口が増えると、割り当てる田が足りなくなる。一方で、税や労役、兵役の負担は重く、耐えきれずに戸籍の土地を捨てて逃げ出す人も少なくなかった。耕す人がいなくなって荒れた田も出てくる。都の平城京（平城京遷都）を造り、役人を養う国家にとって、田を増やし、税を確保することは切実な課題だった。

722年、朝廷は百万町歩の田を開くという壮大な計画を立てたが、実際には進まなかった。翌723年には三世一身法を出す。新しく用水路や池を造って田を開いた者には、本人から孫まで三代のあいだ、もともとある用水を使って開いた者には本人一代のあいだ、その田を持つことを認める、という法である。開墾した人に見返りを与えて、田を増やそうとしたのだ。

ところが、期限が近づくと、どうせ国に返すのだからと田の手入れを怠る者が出て、せっかく開いた田がまた荒れてしまった。743年（天平15年）5月、聖武天皇の朝廷は、新しく開いた田は期限を切らず、永久に私有してよいと改める。これが墾田永年私財法である。

ただし、誰でも好きなだけ開けたわけではない。持てる墾田の広さには、位による上限があった。最も高い位の者は五百町、庶民は十町、地方の郡司は三十町などと定められた。開墾には国司の許可が必要で、許可を得てから三年のうちに開かなければ、他人に開墾を許すとされた。開いた田からは租という税を納める決まりで、国は墾田を帳簿に載せて把握しようとしていた。

この法が出た同じ年の10月、聖武天皇は大仏を造るという詔を出している（大仏の完成は大仏開眼）。疫病と飢饉と反乱が相次いだ時代に、仏の力で国を守ろうとした天皇の政治と、田を増やして国の財政を支えようとする政策が、同じ年に打ち出されたのである。大仏の造営には、民衆のあいだで池や用水路を造って布教していた僧の行基も加わった。

実際に土地を開くには、人を集め、道具と食料を用意し、用水路を掘る力が要る。そうした財力を持っていたのは、都の貴族や、大寺院、地方の豪族だった。東大寺は朝廷から広大な墾田を開くことを認められ、北陸の越前などに大きな田地を持った。こうした貴族や寺社の墾田は、やがて荘園と呼ばれるようになる。この時期の荘園は、自ら土地を開いて生まれたことから、のちの荘園と区別して初期荘園と呼ばれる。

765年、僧の道鏡が力を持った時期には、寺院を除いて新たな開墾を禁じる命令が出されたが、772年には元に戻された。初期荘園の多くは、働き手を確保できずに、9世紀から10世紀にかけて衰えていく。代わって増えていくのは、地方の有力者が開いた土地を、税を逃れるために中央の貴族や寺社に寄進する形の荘園である。荘園が広がると、国の収入は細っていった。11世紀には、朝廷が荘園の整理に乗り出す（延久の荘園整理令）。

墾田永年私財法は、長いあいだ、律令の国家が土地を公のものとする建前を自ら崩し、荘園の時代への扉を開いた法とされてきた。一方で近年は、それまで国の帳簿の外に置かれがちだった開墾地を、制度の中に取り込んで把握し、税を取るための法だったとして、律令の国家が土地の支配をむしろ広げようとした試みと見る研究もある。いずれにせよ、この法を境に、土地を自分のものとして持ち、子孫に伝えるという考えが、日本の社会の中で大きな力を持っていくことになった。